Из доклада Совета Европы «Межобщинные и межэтнические отношения» (Страсбург, 1993)
2.1. Краткая историческая справка событий последних лет*
* Публикуя данный фрагмент Доклада, редакция сохранила нумерацию разделов и параграфов оригинального текста и сам текст без изменений.
История человечества — это история его мобильности, всех видов передвижений населения: добровольных или вынужденных, постепенных или внезапных. Европа не составляет исключения из правил, и во все времена истории нашего континента люди передвигались в большей или меньшей степени. В противоположность широкобытуемому представлению иммиграция не есть новое явление в странах Европы, и, хотя потомки иммигрантов более ранних лет — таких, как поляков и итальянцев, которые пришли во Францию в первые десятилетия этого века, — едва ли более считают себя иммигрантами, Европа, как мы знаем, в значительной степени является продуктом многовековой миграции.
16. Как бы там ни было, не вызывает сомнения тот факт, что значительная по масштабам новая волна иммиграции захлестнула многие страны Европы в 50-е и 60-е годы. Эти два десятилетия явились основным периодом вербовки неквалифицированных рабочих-мигрантов, в основном из Южной Европы и Северной Африки. Таких рабочих вербовали из-за границы в связи с тем, что развивающаяся быстрыми темпами экономика Западной Европы испытывала недостаток в рабочей силе. В некоторых странах Европы также имел место значительный по размерам наплыв иммиграции, порожденный процессом деколонизации, большинство из мигрантов постколониального периода были неевропейского происхождения. И наконец, страны Западной Европы принимали также беженцев, хотя их число оставалось намного ниже по сравнению с двумя другими категориями. Первоначально большинство беженцев было из Восточной Европы, позднее они стали прибывать и из других частей света. Два основных притока рабочей силы — иммигранты постколониального периода и так называемые мигрирующие, или «гастролирующие», рабочие — почти прекратились в первой половине 70 х годов, хотя они и сопровождались значительным и непрекращающимся потоком членов их семей.
17. В 70 —80-е годы по всей Европе были установлены все возрастающие ограничения на въезд мигрантов, особенно начиная со времен первого нефтяного кризиса в 1973 году, необходимость в иностранной рабочей силе уменьшилась и возможности получения работы для уже осевших мигрантов ограничились. Более того, возросла напряженность отношений между коренным населением и иммигрантскими общинами. Как известно, большинство стран в Европе рассчитывало на то, что мигранты вернутся на родину, в частности «гастролирующие рабочие». И действительно, некоторые из них возвратились, в основном выходцы из Южной Европы, где экономические перспективы намного улучшились. Однако большинство оставалось, несмотря на проводимую принимающей страной политику, задача которой заключалась в поощрении отъездов, например выдачей с этой целью специального отправного вознаграждения. Возможности, предоставляемые странами происхождения, не казались им достаточно привлекательными. Более того, представляется маловероятным, что иммигранты, однажды поселившиеся со своими семьями в принимающей стране, дети которых воспитывались там, покинут обжитые места и вернутся на свою бывшую родину.
18. Сознание того, что большинство мигрантов останутся на постоянное жительство, пришло не сразу; это относится как к странам иммиграции, так и к большинству самих мигрантов. Миф о возвращении, словно мираж, вечно отодвигаемый на неопределенное будущее, не позволял мигрантам устроить их жизнь и давал возможность тем, кто определяет политику, откладывать принятие трудных решений, относящихся к интеграции. Страны, рассматривающие прибывших к ним иммигрантов как потенциал демографического роста, намного меньше сопротивлялись этому, чем страны, считавшие, что они уже и так слишком густо населены, или которые видели в мигрантах угрозу своим культурным ценностям. Западноевропейские государства, как правило, формально не рассматривают себя как страны иммиграции, в смысле стран, которые из благоприятных с политической точки зрения соображений ищут пути к долгосрочной иммиграции, но они все в большей степени признают, случайно или запланированно, что на практике они вовлечены в непрерывный процесс иммиграции де-факто.
19. Однако к началу 80-х годов волна иммиграции вновь спала до относительно низких уровней, и европейские государства начали рассматривать политику интеграции применительно ко второму поколению, полагая, что широкомасштабная новая иммиграция завершилась. Но в течение 80-х годов произошел еще один подъем иммиграции, на этот раз совершенно неожиданно и, с точки зрения принимающих стран, без какой-либо явной или очевидной причины, как, например, деколонизация или недостаток в неквалифицированной рабочей силе. Эта новая иммиграция принимает различные формы.
20. Прежде всего не только воссоединение семей продолжалось более быстрыми темпами, чем ожидалось, но также молодые мужчины и женщины, в частности представители второго поколения, часто искали себе супругу или супруга в стране происхождения. Следующий за этим поток партнеров принес с собой в страны Западной Европы значительное дополнительное количество молодых совершеннолетних людей трудоспособного возраста. Подозрение, что некоторые союзы были заключены единственно с целью обойти ограничения, касающиеся иммигрантов, заставили соответствующие инстанции проявить большую строгость при признании женихов (невест) и супруг(ов), что, естественно, вызвало негодование среди иммигрантских общин.
21. Одним из основных предметов обсуждения 80-х годов явилось доходящее до сенсационных размеров увеличение числа просителей политического убежища. В соответствии с обязательствами, принятыми по женевской Конвенции в 1951 году, (и по нью-йоркскому Протоколу от 1967 года), правительства государств-членов обязались проводить расследования каждого случая в отдельности. Тот факт, что этот процесс вместе с процедурой подачи и рассмотрения заявления может длиться месяцы, если не годы, без сомнения, приводил к тому, что многие въезжающие в европейские страны предполагаемые кандидаты использовали процедуру прошения убежища в качестве способа обойти установления иммиграционного контроля. Здесь еще раз угроза злоупотребления вынудила правительства принять меры, направленные на сокращение потока просителей убежища, по поводу которых возникла полемика. Представление общества о беженцах претерпело досадные изменения: традиционно считавшиеся невинными жертвами гонений, сейчас они все больше имеют тенденцию быть уподоблены подпольным иммигрантам.
22. 80-е годы также отмечались возрастанием иммиграции в страны Южной Европы, в частности в Италию и Испанию. Южноевропейские государства — члены Совета Европы, ранее рассматриваемые как классический пример стран эмиграции, сейчас стоят в «первом ряду» иммиграции в Европу из стран третьего мира. Они были вынуждены адаптировать свои законы, касающиеся иммиграции, применительно к новой ситуации, но тем не менее, несмотря на кампании, предпринятые по урегулированию сложившегося положения, в некоторых странах большое количество иммигрантов продолжает оставаться на незаконном положении, въехав туда нелегально или продлив свое пребывание там не в соответствии с законом. Многие из них работают в неофициальном секторе экономики, где, как кажется, потребность в подобного рода рабочей силе на данный момент не прекращается.
23. Новая тенденция, наблюдаемая во многих европейских странах, — рост иммиграции из развивающихся стран людей, получивших образование, так называемая «утечка умов». С количественной точки зрения этот факт, быть может, и не имеет большого значения, но его воздействие на страны, откуда выезжают мигранты, может принять драматический характер. Даже отъезд небольшого количества выпускников университетов и колледжей лишает некоторые из этих стран важной части их потенциала развития.
24. Наиболее поздний фактор — возрастание потока миграции из бывших коммунистических стран Центральной и Восточной Европы. Сначала это был наплыв в Германию этнических немцев, то есть немцев по происхождению, что является специальным случаем ввиду того, что они имеют право на поселение в этой стране. Австрия, в частности, приняла большое количество беженцев из стран, расположенных к востоку от нее. Но по мере того, как в странах Центральной и Восточной Европы развивается процесс демократизации, сопровождающийся преобразованием экономических систем этих стран, который ведет к неуклонному росту безработицы, начинает проявляться экономически мотивированная миграция, которая, естественно, будет расти. Вопросы о том, каких размеров она достигнет и насколько она может быть контролируема, явились темой обсуждения на конференции на уровне министров, проведенной в Вене в январе 1991 года. Эта конференция положила начало для паневропейского сотрудничества по вопросам миграции.
25. Эти события вынесли вопросы миграции на передний план политической повестки дня 90-х годов. Общественное мнение озабочено продолжающейся иммиграцией, и в такой атмосфере движениям, основывающимся на расизме и ксенофобии, не трудно обрести поддержку. Мы живем, таким образом, в период значительных публичных дебатов по вопросам отношений между иммигрантами и обществом, в котором они живут. Существующие напряженные отношения, вызванные этими проблемами, могут быть усилены тем фактом, что уже в течение многих лет мигранты имели тенденцию прибывать в Европу все более и более издалека. В прошлом миграция была в основном явлением внутриевропейским (или по крайней мере ограничивалась Европой и бассейном Средиземного моря), тогда как сейчас люди со всего мира переезжают в Европу. Если когда-то индустриально развитые страны принимали своих мигрантов из ограниченного количества стран, с которыми у них существовали особые связи, то сегодня миграционные потоки носят более сложный и многообразный характер. Действительно, формы миграции сегодня настолько сложны и многообразны, что ничем не оправдывается мнение о том, что миграция, принявшая международные масштабы, — это лишь серия региональных потоков. Напротив, они стали структурным явлением глобального масштаба. Основные причины этого явления кроются в плохо сбалансированных перспективах экономического развития в мире, равно как в сильно ощутимой разнице в соблюдении прав человека, а также в неравномерном демографическом развитии. Приливы из стран бедных в страны богатые, из стран с тоталитарной системой управления в страны свободные будут продолжаться так долго, пока не сократится глубокий разрыв, который существует между ними на данный момент. Более того, миграция в наши дни облегчается благодаря улучшенным средствам сообщения и коммуникации, а также наличием крупных иммигрантских общин в Западной Европе.
26. Тем не менее новая миграция вызвана не только «подталкивающими» факторами со стороны стран-«поставщиков»; до тех пор пока экономика Европы нуждается в дополнительной рабочей силе, в частности более гибкого характера, она будет продолжать привлекать новых мигрантов. Время покажет, будут ли они прибывать в будущем из стран Восточной Европы или из стран третьего мира, но в любом случае представляется очевидным, что, несмотря в основном на ограничительную политику, будут иметь место непрекращающиеся наплывы людей практически во все государства — члены Совета Европы. Парадокс заключается в том, что, хотя в государствах—членах, как они сами считают, на настоящий момент не наблюдается недостатка в рабочей силе, большое количество иммигрантов продолжает находить работу, будь то в официальном или неофициальном секторе экономики.
27. По мере того как возрастает иммиграция в западноевропейские страны, государства — члены Европейского Сообщества обсуждают возможности принятия общей иммиграционной политики. Германия, Франция и страны Бенилюкс, к которым на настоящий момент присоединились Италия, Испания и Португалия, приводят в соответствие свою политику касательно виз и пограничного контроля согласно Соглашению, подписанному в Шенгене. Преследуя ту же цель, двенадцать государств Европейского Сообщества вовлечены в процесс межправительственного сотрудничества (например, группа ад хок и рабочие группы Треви). Среди иммигрантских общин эти события вызвали страх перед «крепостью-Европой», которая пытается предотвратить датьнейшую иммиграцию и урезать права уже поселившихся иммигрантов. Еще слишком рано для определения возможных эффектов такой политики; в то время как очевидно, что европейские государства намереваются и впредь проводить ограничительную иммиграционную политику, все сильнее признается тот факт, что в мире, в котором мы живем, Европа не может оградиться от всех попыток иммиграции и в будущем. В любом случае, какими бы необходимыми ни являлись ограничения, чинимые иммиграции, человеческая изобретательность, кажется, всегда будет порождать нелегальные притоки людей в той или иной форме.
2.2. Мультиэтническое общество?
28. Иммигрантские общины в большинстве западноевропейских государств составляют на сегодняшний день от пяти до десяти процентов от всего населения. Невозможно привести точную цифру, так как не всегда ясно, кого следует считать иммигрантом, а кого — нет. Довольно часто, например, дети иммигрантов считаются членами иммигрантской общины, даже если они родились в стране проживания и сами никогда не мигрировали. По вопросу о том, кого считать иммигрантом, а кого нет, существуют различные точки зрения, в зависимости от страны. Относятся ли к ним просители убежища? Люди заморских территорий? Натурализованные иммигранты? Как быть насчет детей смешанных браков? Приведем лишь один пример: люди, проживающие во Франции и являющиеся выходцами с французских Антильских островов, французскими властями не рассматриваются как иммигранты, тогда как люди, проживающие в Нидерландах, выходцы с Антильских островов, принадлежащих Нидерландам и расположенных на расстоянии лишь нескольких сот километров от французских, голландскими властями рассматриваются как иммигранты.
29. Еще одно осложнение заключается в том, что некоторые иммигранты являются гражданами страны, в которой они на данный момент проживают, а другие — нет. Простой подсчет иностранных жителей, как это часто делается, с тем чтобы получить представление о численности, иммигрантского населения, не всегда приводит к точной оценке. Трудно сравнивать численность иммигрантского населения в странах, где многие иммигранты имеют гражданство принимающей страны (например, где закон о гражданстве основывается на принципе jus solis), и в странах, где только незначительное количество иммигрантов имеет подданство принимающей страны (например, где закон о гражданстве основывается на принципе jus sangunis). По мере того как с течением времени иммигрантские общины все более прочно укоренялись, такая разница становилась весьма значительной. Наконец, под иммигрантами подразумеваются те, кто находится на «легальном положении», т.е. лица, обладающие надлежащими документами и получившие официальное разрешение на пребывание в стране, в которой они фактически проживают. В некоторых европейских странах, в частности в Южной Европе, среди населения проживает также большое количество «нелегальных» мигрантов. Хотя результаты подсчетов относительно их числа сильно варьируются, общеизвестно, что за последнее время численность таких общин возросла. В общей сложности в Южной Европе проживает, вероятно, от одного до двух миллионов нелегальных мигрантов.
30. В будущем будет еще труднее сказать, кто иммигрант и кто нет. Иммигрантские общины необязательно более состоят из вновь прибывших людей, не освоившихся с обществом, в котором они живут. В этом отношении наблюдается сходство между Европой и такими традиционными обществами иммиграции, как США, Канада и Австралия. Отличительным элементом не всегда более является статус иммигранта, а скорее факт, что члены иммигрантских общин разделяют общую этничность, корни которой берут свое начало извне. Смысл понятия «этничность» может быть растолкован как чувство принадлежности к одному коллективу, основанное на общем наследии, в котором такие элементы, как история, культура, раса, язык и национальная самобытность, все играют роль. По этой причине некоторые европейские страны предпочитают определять их «иммигрантские» общины как «этнические» общины, или «этнические» группы. Другие страны, в противоположность этому, предпочитают оставить в использовании термин «иностранцы» и считают, что, отдавая предпочтение термину «этничность», можно нанести ущерб основному равенству каждой личности перед законом, каковым бы ни было ее происхождение.
31. Важно также принимать во внимание, что «мигранты» не составляют единую, гомогенную группу. Напротив, такие отличные друг от друга группы, как арабы, индийцы, китайцы, африканцы и представители территории Карибского бассейна, имеют мало, если не сказать ничего общего в культурном отношении и сталкиваются с различными проблемами в поисках своего места в принимающем обществе. В отношениях между различными иммигрантскими группами могут возникать довольно серьезные конфликты, особенно в связи с тем, что в больших городах они часто вынуждены жить в близком соседстве друг с другом в кварталах с неблагоприятными условиями. С другой стороны, по прошествии времени между различными группами могут возникнуть точки соприкосновения, по мере того как разделенный статус иммигрантов сближает их, несмотря на различия в их культурном происхождении.
32. В любом случае факт остается фактом: в результате миграции последних десятилетий большие и несходные друг с другом группы населения, отличающиеся по национальному и этническому происхождению от принимающего их населения, переезжают на жительство в государства — члены Совета Европы. Вот почему говорят о возникновении мультиэтнического или мультикультурного общества. Представляются ли эти термины подходящими или нет, несомненно то, что национальное, этническое, расовое и культурное многообразие стало характерной чертой европейского общества, особенно в больших городах, где поселяется большинство из вновь прибывших.
33. В данном документе термины «мультиэтнический» и «мультикультурный» употребляются почти как синонимы. Однако в научной терминологии понятие «этничностъ» более эксклюзивно, чем концепция «культура». Группы с общей культурой лишь разделяют определенные критерии и манеру поведения (например, студенты). Этничность, напротив, есть признак, который относится не только к «наследованным» формам принадлежности к какой-либо общине, но который также склонен взять приоритет над любой другой характеристикой как в понимании самих соответствующих общин, так и окружающего населения. В той мере, в какой употребляется понятие «мулътиэтническое общество», Комитет тем не менее не ставит перед собой цель представить общество как «мозаику» организованных общин, в которых культурные, этнические и религиозные группы лишь существуют рядом друг с другом. В действительности между отдельными личностями и группами имеют место взаимодействие и общение, и вопрос не стоит о том, чтобы люди, принадлежащие к той или иной группе, жили бы в замкнутом кругу одной конкретной общины. Рассматривая европейские общества сегодня как мультиэтнические и мультикультурные, Комитет только лишь отмечает, что в этих обществах общины, к которым люди принадлежат, функционируют как системы общественного устройства, солидарности и самовыражения, и этот факт следует признать.
34. Выражение «этнические меньшинства» также используется в данном контексте, так как, говоря на языке социологии, многие иммигрантские группы находятся на положении меньшинства. Некоторые важные характерные черты такого положения меньшинства: недостаточное участие в главных институтах принимающего общества, профессиональная занятость, получение образования, обеспеченность жильем, социальные услуги, ограниченные возможности влияния на демократический процесс принятия решений и тот факт, что вытекающее отсюда маргинальное положение в обществе передается следующим поколениям.
35. Маргинализация является важной характеристикой положения иммигрантов во многих странах, тем более что раздел между социальными классами иногда может совпадать с разделом между этническими группами. Это положение усугубляется и идет к тому, чтобы сохраниться навсегда ввиду двух основных типов условий, одно из которых заключается в том, что иммигрантам часто недостает средств для эффективного функционирования в обществе в целом. Таковыми, например, являются: владение языком, обучение, и воспитание, и наличие прочной гарантии на проживание, а также достаточное знание правил поведения и обычаев повседневной жизни. Другой ряд условий более тесно связан с окружающим обществом и его институтами, в которые члены иммигрантских общин не всегда имеют достаточный доступ. Иногда такое положение возникает в результате преднамеренной дискриминации против иностранцев пли людей некоренного этнического происхождения, хотя часто получается и так, что те, кто формирует политику, и те, от кого зависит обеспечение доступа в главные институты, не имеют намерешш проявлять дискриминацию против личностей. Тем не менее одновременно эти «привратники» (работодатели, должностные лица, преподаватели и т.д.) недостаточно осведомлены о «культурном уклоне» характера правил и практики, которые определяют доступ в такие ИНСТИТУТЫ. В таких условиях люди иммигрантского происхождения могут испытывать большие затруднения, чем члены установившегося населения, и этим, например, объясняется, почему у иммигрантов возникает больше проблем при прохождении собеседования, или при участии в тексте для принятия на работу', пли при самоознакомлении со школьным курсом обучения.
36. Такие формы непрямой или структурной дискриминации, как их принято называть, могут свести на нет стремление иммигрантов социально интегрироваться и подняться вверх по социальной лестнице. Исследования в достаточной степени и со всей очевидностью показали, что такие стремления, как правите, очень сильны среди иммигрантов, в частности во втором н в последующих поколениях. Вот почему этому вопросу следует уделять более пристальное внимание, с тем чтобы создать возможности для участия путем открытия дверей установившегося общества и его главных институтов и организации лицам иммигрантского происхождения. Эта задача имеет первостепенную важность в отношении женщин-мигрантов и молодежи иммигрантского происхождения. Представляется, что в этом заключается одна из основных предпосылок для избежания социальной маргинализации и предотвращения социального и этнического разделения внутри европейского общества.
37. Если европейские общества не примут эти проблемы всерьез, то они могут привести к возрастающей социальной напряженности и конфликтам. Комбинация в социальном и экономическом отношении неблагоприятных условий, этническая самобытность и отсутствие политических прав представляют собой потенциально взрывчатую смесь. Серьезные вспышки насилия, которые могут доходить до бесчинств, к счастью, до сих пор не очень часты, но нет никакого сомнения в том, что такая напряженность отношений — явление нередкое и что необходимо предпринять решительные меры для уменьшения риска подобной угрозы в будущем. Основная установка настоящего доклада заключается в том, что проблемы межобщинных отношений носят потенциально серьезный характер, но не неразрешимый, и, если мы действительно хотим разрешить их или хотя бы не допустить того, чтобы они приняли катастрофические размеры, правительства и другие общественные деятели должны предпринять согласованные действия по широкому фронту.
Татьяна РЕГЕНТ . Миграционная ситуация в России – 1994, №1 (1)
